Președintele României, Nicușor Dan, a trimis Curții Constituționale o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 81/2021 privind aprobarea metodelor de intervenție imediată pentru prevenirea și combaterea atacurilor exemplarelor de urs brun asupra persoanelor și bunurilor acestora, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative. Legea dubla cota urșilor care puteau fi uciși de la 400 la peste 800.
Potrivit Admistrației Prezidențiale, prin conținutul său normativ, legea contravine unor norme şi principii constituționale. Potrivit acesteia, eliminarea urșilor prin aplicarea unor cote fixe de prevenție încalcă Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (Directiva Habitate).
Administrația Prezidențială consideră măsura disproporționată
“În lipsa unor justificări științifice detaliate și evaluări periodice ale populației de urși în arealul de referință se încalcă norma europeană în ceea ce privește situațiile de excepție în care exemplarele dintr-o specie de faună sălbatică protejată, de interes european, pot fi extrase. Nivelul de prevenție concretizat în vânătoare anuală planificată, ar putea fi considerat o măsură disproporționată, dacă nu se demonstrează științific că populația de urs brun este excesiv de numeroasă și că alte soluții de păstrare a echilibrului ecologic și siguranței populației nu sunt suficiente. Altfel spus, Directiva Habitate impune o verificare a faptului că nu există alternative satisfăcătoare înainte de a trece la eliminarea urșilor, iar obligația respectării acestei condiții nu apare explicit în legea criticată, prin care, de altfel, pare că se transformă parțial o derogare specială într-un mecanism normativ, de natură a contraveni principiului potrivit căruia derogările trebuie să fie excepții temporare, justificate punctual.
Încălcarea unor norme de drept european, cum este cazul în situația de față, poate face obiectul controlului de constituționalitate, potrivit art. 148 din Constituție, ce reglementează integrarea României în Uniunea Europeană, prin raportare la dispozițiile art. 35 din Constituție, care consacră dreptul la un mediu sănătos și la art. 135 alin. (2) lit. e) din Constituție, care instituie obligația statului de a reface și ocroti mediul înconjurător și de a menține echilibrul ecologic”, se arată în sesizarea CCR.
Administrația Prezidențială precizează că într-o serie de decizii, care, potrivit art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală, sunt general obligatorii, Curtea Constituțională a României a statuat asupra obligațiilor ce incumbă autorităților publice din țara noastră, rezultate din actul aderării la Uniunea Europeană, într-o multitudine de materii.
În cuprinsul Deciziei nr. 148/2003, Curtea Constituțională a precizat că: „Prin actele de transfer al unor atribuții către structurile Uniunii Europene, acestea nu dobândesc, prin înzestrare, o «supra competență», o suveranitate proprie. În realitate, statele membre ale Uniunii Europene au decis să exercite în comun anumite atribuții care, în mod tradițional, țin de domeniul suveranității naționale. Este evident că în actuala eră a globalizării problematicii omenirii, a evoluțiilor interstatale și a comunicării interindividuale la scară planetară, conceptul de suveranitate națională nu mai poate fi conceput ca absolut și indivizibil, fără riscul unei izolări inacceptabile. (...) statele membre ale Uniunii Europene au înțeles să situeze acquis-ul comunitar – tratatele constitutive ale Uniunii Europene și reglementările derivate din acestea – pe o poziție intermediară între Constituție și celelalte legi, atunci când este vorba de acte normative europene obligatorii”.
În același sens este și Decizia nr. 104/2018, în care instanța constituțională statuează că: „În aplicarea art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, România aplică cu bună-credință obligațiile rezultate din actul aderării, neinterferând cu competența exclusivă a Uniunii Europene, și, astfel cum a stabilit în jurisprudența sa, în virtutea clauzei de conformare cuprinse chiar în textul art. 148 din Constituție, România nu poate adopta un act normativ contrar obligațiilor la care s-a angajat în calitate de stat membru (a se vedea Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2015, paragraf 75). [...]De asemenea, folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituționalitate ca normă interpusă celei de referință implică, în temeiul art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, o condiționalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă și neechivocă prin ea însăși sau înțelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis și neechivoc de Curtea de Justiție a Uniunii Europene și, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională, astfel încât conținutul său normativ să susțină posibila încălcare de către legea națională a Constituției – unica normă directă de referință în cadrul controlului de constituționalitate”.
În ceea ce privește legea supusă controlului de constituționalitate, președintele spune că aceasta contravine dispozițiilor art. 16 din Directiva Habitate, dispoziții ce instituie o serie de derogări de la art. 12 - 14, precum şi de la art. 15 lit. (a) și lit. (b) din același act european.
Astfel, prevederile art. 16 al Directivei Habitate permite extragerea unor exemplare ale unor specii protejate, prevăzute în anexa IV (SPECIILE ANIMALE ȘI VEGETALE DE IMPORTANȚĂ COMUNITARĂ CARE NECESITĂ PROTECȚIE STRICTĂ) lit. a) - în care este inclus şi ursul brun (Ursus arctos) - cu condiția ca derogarea să nu afecteze negativ menținerea populațiilor din speciile respective la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală și în măsura în care nu există o alternativă satisfăcătoare la derogare, în următoarele scopuri: „(a) pentru a proteja fauna și flora sălbatică și pentru a conserva habitatele naturale; (b) pentru a evita daunele grave asupra recoltelor, efectivelor de animale, pădurilor, exploatațiilor piscicole, apelor și altor forme de proprietate; (c) în folosul sănătății și siguranței publice sau pentru alte motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic și în situații care ar avea efecte benefice de importanță majoră asupra mediului; (d) în scopuri educative și de cercetare, pentru repopulare sau pentru reintroducerea anumitor specii, precum și pentru operațiunile de reproducere necesare acestor scopuri, inclusiv propagarea artificială a plantelor; (e) pentru a permite, în condiții de strictă supraveghere, după criterii selective și la un nivel limitat, prelevarea sau deținerea de anumite specimene din speciile enumerate în anexa IV, în număr limitat, stabilit de autoritățile naționale competente”.
Legea criticată instituie direct o cotă națională de prevenție
Potrivit Administrației Prezidențiale, problema de constituționalitate nu constă în imposibilitatea absolută a adoptării unor măsuri de extracție (acestea putând fi admise numai cu titlu derogatoriu și în condițiile stricte prevăzute de dreptul Uniunii), ci în faptul că legea criticată instituie direct o cotă națională de prevenție, repartizată pe județe și fonduri cinegetice, fără să rezulte că, anterior stabilirii acestei cote, au fost analizate efectiv aplicarea, eficiența și eventuala insuficiență a măsurilor alternative disponibile.
În acest mod, legea criticată inversează logica art. 16 alin. (1) din Directiva Habitate în sensul în care măsura letală (extracția) este tratată ca instrument principal de management al speciei, iar nu ca ultimă soluție, justificată punctual, pe baza celor mai bune date științifice disponibile.
c) Testul Stării de Conservare Favorabilă - impus de utilizarea sintagmei „cu condiția ca derogarea să nu afecteze negativ menținerea populațiilor din speciile respective la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală” în conținutul art. 16 alin. (1) din Directiva Habitate: Altfel spus, derogarea nu trebuie să pună în pericol menținerea populației, de urși în speță, la un stadiu de conservare favorabil.
Stadiul de conservare a speciilor este definit la articolul 1 lit. (i) din Directiva Habitate, potrivit căruia: „(i) stadiul de conservare a unei specii înseamnă efectul unui ansamblu de factori care influențează specia respectivă, putând afecta aria de extindere naturală pe termen lung a speciei și abundența populației acesteia pe teritoriul prevăzut la articolul 2; «Stadiul de conservare» este considerat «corespunzător» dacă: - datele de dinamică a populației pentru specia respectivă indică faptul că specia se menține pe termen lung ca element viabil al habitatelor sale natural și - aria de extindere naturală a speciei nu se reduce și nici nu amenință să se reducă în viitorul apropiat și - specia dispune și este foarte probabil că va continua să dispună de un habitat suficient de extins pentru a-și menține populația pe termen lung”.
Or, condiția menținerii populației speciei într-un stadiu corespunzător de conservare nu poate fi considerată îndeplinită prin simpla invocare a unei estimări globale a numărului de exemplare existente la nivel național. În sensul art. 16 alin. (1) din Directiva Habitate, verificarea acestei condiții presupune o fundamentare științifică actuală, riguroasă și care poate fi verificată, care să permită evaluarea impactului concret al derogării asupra populației speciei în aria sa naturală de răspândire.
În lipsa unei asemenea fundamentări, stabilirea prin lege a unui număr predeterminat de exemplare ce pot fi extrase cu titlu de prevenție nu permite verificarea condiției negative prevăzute de art. 16 alin. (1) din Directiva Habitate, respectiv aceea ca derogarea să nu afecteze menținerea populației într-un stadiu corespunzător de conservare. Dimpotrivă, atunci când există incertitudini cu privire la efectele măsurii asupra speciei protejate, principiul precauției impune autorităților să se abțină de la adoptarea unor măsuri susceptibile să afecteze conservarea acesteia sau să le condiționeze de o evaluare științifică prealabilă suficientă.
Prin urmare, viciul de constituționalitate nu decurge din simpla împrejurare că legiuitorul a avut în vedere o estimare numerică a populației de urs brun, ci din faptul că legea criticată transformă această estimare într-un temei suficient pentru aprobarea unei cote naționale de extracție, fără a institui garanțiile necesare pentru verificarea efectului concret al măsurii asupra stării de conservare a speciei.
Legea criticată își pierde caracterul general, abstract și de principiu al unui act normativ de prim rang
De asemenea, Administrația Prezidențială invocă și încălcarea art. 148 alin. (2) prin raportare la art. 1 alin. (4), art. 1 alin. (5) și a art. 126 alin. (6) din Constituție
Potrivit art. 1 alin. (4) din Constituție: „(4) Statul se organizează potrivit principiului separației şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democrației constituționale”.
Articolul 1 alin. (5) din Constituție, ce consacră principiul clarității și previzibilității legii, prevede că: „(5) În România, respectarea Constituției, a supremației sale şi a legilor este obligatorie”.
Articolul 126 alin. (6) din Legea fundamentală stabilește că: „(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale”.
Prin stabilirea în concret a unor niveluri de prevenție și intervenție repartizarea lor pe numărul exact de 528 de fonduri cinegetice legea criticată își pierde caracterul general, abstract și de principiu al unui act normativ de prim rang, substituindu-se unei operațiuni tehnico-administrative care ar fi trebuit adoptată de autoritatea publică centrală printr-un act administrativ, mai precizează Administrația Prezidențială.
“Altfel spus, prin legea criticată, Parlamentul ajunge să exercite o funcție administrativă - acordarea unei derogări specifice, cu efecte concrete, pe baza unor date factuale - care prin natura ei aparține executivului și este supusă unui regim procedural și de control judiciar distinct. Când legiuitorul se substituie administrației nu pentru a stabili reguli generale de conduită, ci pentru a lua o decizie de gestiune concretă a unei resurse naturale, cu cifre exacte și repartizare teritorială detaliată, el acționează ultra vires față de competența sa constituțională. România nu poate adopta un act normativ care să interfereze cu o competență pe care dreptul UE o rezervă executivului, întrucât aceasta ar echivala cu nerespectarea obligațiilor din actul aderării.
În plus, este afectat și controlul judecătoresc ce, potrivit art. 126 alin (6) din Constituție, poate fi exercitat asupra actelor administrative. Astfel, întrucât legea, ca act al Parlamentului, nu este supusă controlului instanțelor de judecată de drept comun, nu se poate stabili dacă datele care au stat la baza stabilirii cifrelor de 859, respectiv 110 exemplare de urs pentru extragere sunt reale, golind de conținut garanția constituțională a controlului judecătoresc asupra actelor de putere, care afectează dreptul la un mediu sănătos.
Or, ordinul ministrului emis în temeiul art. 38 din OUG nr. 57/2007 este un act administrativ supus controlului instanțelor de contencios administrativ, inclusiv sub aspectul respectării condițiilor de fond din art. 16 al Directivei, și anume: legalitate externă și internă, proporționalitate, fundamentare științifică. Or, când aceeași materie este reglementată prin lege, controlul de legalitate al instanțelor de drept comun dispare, rămânând doar controlul de constituționalitate al CCR.
În concluzie, art. 16 din Directiva Habitate, astfel cum a fost interpretat de CJUE în C-674/17, rezervă competența de acordare a derogărilor autorității executive competente, prin act administrativ motivat științific și supus controlului judiciar. Art. 38 din OUG nr. 57/2007 transpune această competență la nivel intern la Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. Prin stabilirea directă a cotelor prin lege, Parlamentul a exercitat o competență administrativă - nu una legislativă - eludând garanțiile procedurale obligatorii și eliminând controlul judecătoresc specific. Aceasta constituie o încălcare a principiului separației puterilor consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, prin raportare la art. 148 alin. (2) și (4), coroborat cu art. 126 alin. (6) din Constituție”, se arată în sesizare.
Mai multe articole din Constituția ar fi încălcate
Administrația prezidențială invocă și încălcarea art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituție:
Curtea Constituțională, în vasta sa jurisprudență, a reținut că „o lege îndeplinește condițiile calitative impuse atât de Constituție, cât şi de Convenție numai dacă norma este enunțată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă şi să își corecteze conduita. Totodată, Curtea, având în vedere principiul generalității legilor, a reținut că poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze, însă, previzibilitatea legii.” (Decizia Curții Constituționale nr. 547/2017).
Respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie în România, conform art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală.
La articolul unic pct. 1 cu referire la art. 32 din OUG nr. 81/2021 se prevede că: „La articolul 32, după alineatul (4) se introduc două noi alineate, alin. (41) și (42), cu următorul cuprins: «(41) Recoltarea femelelor însoțite de pui cu vârsta sub 2 ani este interzisă. (42) Recoltarea exemplarelor de urs brun reprezentând cota de prevenție este interzisă pe teritoriile în care vânătoarea este interzisă conform prevederilor Legii nr. 407/2006, cu modificările și completările ulterioare»”.
Astfel, legiuitorul introduce o interdicție: „Recoltarea femelelor însoțite de pui cu vârsta sub 2 ani este interzisă”. Norma juridică trebuie să aibă ipoteză, dispoziție și sancțiune. Observăm că ipoteza și dispoziția normei de mai sus sunt clare, dar prevederea criticată nu are sancțiune, întrucât nu modifică regimul contravențional sau penal în materie, pentru a pedepsi nerespectarea ei. O normă care interzice un comportament (uciderea femelelor cu pui), dar nu prevede o sancțiune pentru încălcarea interdicției, încetează să mai fie o normă juridică obligatorie, devenind o simplă recomandare morală. Fără calificarea încălcării interdicției ca faptă contravențională sau penală şi stabilirea unei sancțiuni, norma este lipsită de forță coercitivă, încălcând cerința calității legii, care presupune, printre altele, ca destinatarii să poată prevedea consecințele nerespectării ei.
Această critică este valabilă şi pentru alte dispoziții cuprinse în legea supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, subliniem că aprobarea unui număr de 859 exemplare de urs brun, care reprezintă nivel de prevenție la nivel național fără un sistem de monitorizare digital/în timp real (de tipul unei baze de date accesibile gestionarilor fondurilor cinegetice și autorităților simultan) face ca respectarea plafonului stabilit să fie imposibilă. În absența unui mecanism care să blocheze automat extragerea de urși odată ce numărul aferent unui fond de vânătoare a fost atins, se permite, implicit, depășirea acestui număr. Faptul că nu există nicio sancțiune pentru depășirea acestuia, demonstrează faptul că legiuitorul nu a urmărit protecția reală a speciei (cerută de dreptul UE), ci a creat un cadru permisiv, lipsit de rigoare juridică.
În plus, interdicția recoltării femelelor însoțite de pui cu vârsta sub 2 ani este incomplet reglementată. Legea nu precizează procedura de determinare a vârstei puilor, responsabilul constatării, consecințele juridice ale erorii de identificare, regimul probei și sancțiunea specială pentru încălcarea interdicției în cadrul mecanismului de recoltare preventivă. Chiar dacă dispoziții sancționatorii generale cuprinse în legislația privind protecția speciilor ar putea fi incidente și în acest caz, norma specială nou introdusă trebuia corelată expres cu aceste dispoziții sancționatorii.
Față de cele de mai sus, rezultă că absența unor sancțiuni corelative pentru interdicțiile nou introduse și lipsa unui sistem de monitorizare a cotelor de prevenție transformă soluția legislativă într-un act normativ lipsit de coerență, claritate şi previzibilitate. Această tehnică legislativă defectuoasă contravine art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, deoarece o lege care interzice fără a sancționa și care permite fără a monitoriza nu îndeplinește standardele de calitate specifice unui stat de drept, generând arbitrariu în aplicare, întrucât nu oferă instrumentele de control și sancțiune necesare pentru a preveni abuzurile.
Simpla stabilire numerică a cotei nu constituie o garanție suficientă împotriva depășirii acesteia
Modalitatea de redactare a textului de lege antereferit reprezintă o încălcare a principiului legalității şi din perspectiva faptului că legea aprobă prin Anexa 5 o repartiție fixă pe „fonduri cinegetice”.
Alin. 42 a fost introdus la art. 32 al OUG nr. 81/2021 ca urmare a amendamentului Comisiei pentru mediu și echilibru ecologic din Camera Deputaților, camera decizională în speță. Conform prevederii introduse în textul proiectului legislativ, „Recoltarea exemplarelor de urs brun reprezentând cota de prevenție este interzisă pe teritoriile în care vânătoarea este interzisă conform prevederilor Legii nr. 407/2006, cu modificările și completările ulterioare”.
Totuși, multe dintre aceste fonduri se suprapun parțial sau total cu arii protejate sau zone unde Legea vânătorii și a protecției fondului cinegetic nr. 407/2006 interzice vânătoarea. Prevederile alin. (42) de la art. 32 introduc o antinomie juridică între textul normativ și anexa legii, încălcând cerințele de calitate a legii sub aspectul preciziei și previzibilității. Astfel, trimiterea la interdicțiile din Legea nr. 407/2006 confirmă natura cinegetică (de vânătoare) a reglementării, fapt ce intră în coliziune directă cu regimul de protecție strictă impus de art. 148 din Constituție și Directiva Habitate. Deoarece listele cuprinse în Anexa 5 au rămas neschimbate și includ fonduri cinegetice care cuprind zone interzise, rezultă că numărul total de 859 de exemplare este fundamentat eronat. Statul aprobă o cifră globală de extracție pentru urs, dar interzice prin textul legii recoltarea în anumite zone din interiorul fondurilor/teritoriilor menționate. Dacă Anexa 5 (care face parte integrantă din lege) alocă, spre exemplu, o cotă de prevenție de „2 exemplare” pe un fond care este parțial într-un parc național unde vânătoarea este interzisă, legea devine neclară şi va lăsa loc arbitrarului, întrucât destinatarii normei nu vor ști dacă prevalează permisiunea din anexă sau interdicția din Legea nr. 407/2006.
În plus față de cele de mai sus, mecanismul de monitorizare a cotelor trebuie să fie apt să asigure respectarea efectivă a limitelor stabilite de lege. Or, instituirea unei cote naționale și repartizarea acesteia pe fonduri cinegetice presupun existența unui sistem operațional care să permită evidența actualizată a exemplarelor recoltate, identificarea sexului și vârstei acestora, trasabilitatea probelor și verificarea încadrării fiecărei intervenții în plafonul aprobat.
În absența unui asemenea mecanism, simpla stabilire numerică a cotei nu constituie o garanție suficientă împotriva depășirii acesteia. Legea criticată nu reglementează un instrument clar de urmărire a recoltărilor, nu stabilește modalitatea prin care autoritățile și gestionarii fondurilor cinegetice verifică, în timp util, atingerea plafonului și nu prevede consecințe juridice explicite pentru continuarea recoltării după epuizarea cotei aprobate.
Prin urmare, reglementarea autorizează intervenția letală asupra unui număr determinat de exemplare dintr-o specie protejată, fără să instituie garanțiile necesare pentru ca această limită să fie efectiv respectată. O asemenea soluție legislativă este lipsită de coerență și previzibilitate, întrucât stabilește o limită formală, dar nu creează instrumentele juridice și administrative indispensabile pentru controlul aplicării sale.
În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 81/2021 privind aprobarea metodelor de intervenție imediată pentru prevenirea și combaterea atacurilor exemplarelor de urs brun asupra persoanelor și bunurilor acestora, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative este neconstituțională.
Ştiri video recomandate
